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佛山南海从土地破题深化改革将集体经济推向市场

作者 : sannong | 分类 : 他山之石 | 超过 人围观 | 已有 0 人留下了看法

2014年01月09日 10:49 来源:南方日报


  农村体制综合改革,南海再出发。昨日,佛山市南海区集体土地交易中心、集体产权交易中心及集体经济股权管理交易中心正式挂牌成立。未来,南海所有集体建设用地,以及在土地基础上衍生而出的物业、股权(股份)等集体经济资源要素都将在各自的平台上实现更为公开、有序的流转交易。
  这是南海深化集体经济市场化改革的最新举措。
  近年来,南海以“国务院农村综合改革示范试点”、“中央农办全国农村改革试验联系点”、“广东省统筹城乡综合改革试验区”为契机,加速推进以“政经分离”为突破口的农村体制综合改革,并逐步挺进农村集体产权制度改革深水区。此次新揭牌三大中心,对释放集体土地及集体经济潜力,推动南海集体经济市场化改革,都有着重大战略意义。

  派生成立三大要素交易中心 南海集体经济管理再出创新

  2010年以来,南海在全省率先设立了集体资产管理交易平台、集体经济财务监管平台、集体经济组织成员股权(股份)管理交易平台“三大平台”,分别管起了集体经济的物、钱、人(股权股份),创新形成集体经济管理的“南海模式”。
  此次再揭牌三个中心,目的何在?
  “集体土地交易中心、集体产权交易中心这两个新的中心,是在现有集体资产管理交易平台的基础上派生出来的,是对集体资产管理交易平台的提升和完善。”南海区国土城建和水务局常务副局长黄文富说。
  在昨日揭牌的“三中心”中,集体土地交易中心定位为南海集体建设用地流转交易场所。未来,在符合规划和用途管制的前提下,已核发所有权和使用权证的集体建设用地,必须进入中心挂牌流转,力争实现与国有土地同地、同价、同权;集体产权交易中心则是农用地、权属清晰的集体物业流转交易场所;而集体经济股权管理交易中心将全权负责集体经济组织成员的股权管理与交易。
  南海区城乡统筹办常务副主任刘锦枌说,建立“三大中心”,是南海农村体制综合改革中的关键一环,将二级交易细化成三级交易,将更加有利于集体资产交易的公开、公平、公正,有利于农村集体资产效益最大化,有利于从源头上明晰社员股东权益边界。
  据介绍,新成立的集体土地交易中心、集体产权交易中心将实行“五统一”的管理模式,即统一平台建设、统一交易规则、统一信息发布、统一交易确认、统一监督管理。而集体经济股权管理交易中心则建立起一级数据库、二级管理平台、三级互联互通,进行实时在线、动态管理,实行统一成员界定、统一管理制度、统一网络平台、统一信息发布、统一交易监管、统一发放成员股权证“六个统一”。

  释放集体建设用地巨大潜力 力争与国有土地同地同价同权

  实际上,以2010年设立农村集体资产管理交易平台为起点,过去3年多来,南海一直致力于农村集体经济市场化改革。2011年,南海启动“政经分离”改革,将原本“三位一体”的村居党组织、自治组织和集体经济组织分离开来,各归本位,集体经济组织得以专心抓经济。
  此后,南海先后完成农村集体土地确权工作,建立集体建设用地基准地价体系,并成立农村集体经济财务监管平台和农村集体经济组织成员股权(股份)管理交易平台,并被授予成为“国务院农村综合改革示范试点”、“中央农办全国农村改革试验联系点”、“广东省统筹城乡综合改革试验区”。
  “未来,南海集体经济最为核心的资源要素,土地以及在土地基础上衍生出来的物业及股权(股份),都将在专门的平台上,以竞价拍卖等方式进行流转交易。”佛山市委常委、南海区委书记邓伟根说。
  南海农村集体土地的交易一直比较活跃。据统计,自2010年农村集体资产管理交易平台正式运行至去年底,共通过平台出让集体建设用地使用权22宗,面积282亩;集体土地、物业出租33141宗,标的金额为237亿元,溢价增值超20%。
  十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地和农村产权流转交易市场”方向,必然会使集体建设用地流转进一步增多。为此,南海此次专门成立三个中心,对释放集体土地及集体经济潜力,推动南海集体经济市场化改革,都有着重大战略意义。
  “政经分离”揭开南海农村体制综合改革大幕之后,南海集体经济如何向市场化、专业化迈进,如何在集体土地上推进新型工业化和新型城镇化,集体土地如何深入挖潜,力争实现与国有土地同地、同价、同权都将关系到南海未来的城市发展空间。
  在邓伟根看来,此次揭牌“三大中心”,正是南海的最新探索。按照规划,依托新成立的“三大中心”,南海将更有效地推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,促进农村资产由生产要素市场向产权市场甚至资本市场转变,进而破除城乡二元结构障碍,为集体经济转型改制,以及农村改革再出发奠定更为坚实的基础。

  案例:

  广佛商贸城中心区:土地作价入股换物业分享终端收益“大头”

  冬日的暖阳下,位于南海千灯湖中轴线上的广佛商贸城中心区栋栋高楼熠熠生辉。这样的场景,让人很难想象这里7年前的污糟杂乱。
  那时,这片区的产业以废旧塑料回收加工为主。位于该片区的南海大沥镇联滘社区经联社社长黄树荣回忆,当时联滘在该片区范围内的1000亩土地上,拥挤着688家废旧塑料回收、加工企业和作坊。每天从早到晚,村庄里都弥漫着塑料燃烧后的臭味。
  转折点在2008年的最后一天。那一天,联滘社区社员股东签下了土地征用及出租协议,确定1000亩集体土地的开发模式:由大沥镇政府组建项目开发公司,以不低于市场的价格,租赁及征用联滘社区土地,进行统一开发,自行承担开发利益和风险。而社区不参与土地开发经营,不承担任何风险,只收取土地租金,且租金每3年递增10%,保障社员股东利益。
  在这一模式下,广佛商贸城中心区迅速建设起来:广东有色金属交易中心落户,定位总部经济与展贸等产业;位于中心区2、3号地块的广佛智城项目动工,主打电商产业;随后,经过村民表决同意后,1号地块完成集体转国有的土地性质转变,成功由保利竞得,并已正式动工。至此,广佛商贸城中心区1至4号地块已全部启动。
  值得一提的是,在1号地块集体转国有的过程中,联滘人再一次分享地区发展红利——按照南海区、大沥镇的“三旧”改造相关政策,土地出让金中的七成返还联滘社区,在提留部分发展资金后,联滘将大部分资金用于居民分红及福利发放。“每个股民拿到6万元的土地出让金。” 联滘社区党总支书记钟卓威说。
  而今,联滘再作集体建设用地入市新尝试:直接参与土地终端市场开发,以土地作价入股,换取建成区35%的商业物业收入。保守估计,这一收益将是传统土地租金的7倍以上。

  瀚天科技城:政府统租开发低矮厂房变身都市产业高地

  整体容积率不足0.5,建筑密度高达70%。这是2006年以前,位于南海桂城街道的瀚天科技城所在地块的状态。彼时,瀚天科技城土地所属的北约经联社自行筹集资金在此建设了一片废旧钢材加工交易场及低矮厂房,并对外招租。而受限于村一级的资金及管理水平,该项目招租进场的基本上是劳动密集型的传统产业,每年产值不足1亿,税收不足100万。
  2006年,佛山“一环”通车后,为改变这一状况,通过多方协商,最终决定采用村出租土地、政府投入,共谋发展的方式打造都市型科技产业园区。具体而言,就是由当时的北约村集体向政府出租土地,由政府统筹规划、连片开发、集聚产业、统一配套。在此期间,政府向村组按合同约定支付租金,待租赁期满后,上述物业将无条件移交北约经联社。
  南海公开材料显示,自2008年开始对外招商至去年5月,瀚天科技城已引进企业186多家,其中高新技术企业20家,民营科技企业21家,工程技术中心2个,公共服务平台及重点科研及产学研项目8个。2011年,瀚天科技城进驻企业全年销售收入超26亿元,是改造前的26倍多,租金也由原来的个位数提升到目前的30元每平方米(均价)。

  纵深:

  全面确权、规范程序、完善平台,创新建立基准地价体系

  不难发现,南海此次揭牌成立“三中心”,一个共同的出发点,在于释放集体经济活力,特别是释放集体建设用地这一要素的活力。
  事实上,从2010年开始深化的南海农村集体经济市场化改革,最初就绕不开一个改革命题:集体土地,以及集体土地之上衍生的物业、股权股份如何创新流转?
  原因在于,土地不仅是集体经济最为核心的资产,也是关系南海未来发展的决定性因素:经过改革开放以来30多年的发展,南海的土地开发强度已近50%,存量国有建设用地已不足以支撑南海经济社会发展需求。与此同时,在南海建设用地中,约71%为集体建设用地。
  能否有效盘活集体建设用地,提升土地利用价值和效益,已经成为南海是否能够破解城乡二元治理难题,加快产业转型升级和新型城镇化建设的关键。

  迫在眉睫的集体土地入市探索

  南海大沥镇联滘经联社近来动作频频:2013年年底,联滘对外公布了建设“淘宝村”的消息,并已在社区内规划出1000亩地,用于建设“淘宝村”平台,将全村100亩旧物业改造成电商创业载体;此前一个多月,同样是在联滘,一改过去出租土地获得租金收益的模式,直接参与土地终端市场开发,以土地作价入股,换取建成区35%的商业物业收入。
  按照3.0的容积率,这些建筑普遍在25层以上,意味着联滘经联社将获得大约15万平方米的物业面积。保守估计,收益将是土地租金的7倍以上。
  而在更早之前,联滘依靠“三旧”改造,在1000多亩的集体土地上,建起了全新的产业载体,直接有效地提高社员股东的收益:2006年前后该社区股东的分红才3000元左右,今年预计能达到8000元,而且社员股东福利也有提升。
  可以看到,上述足以列入当地发展历史的三大事件,核心内容都与集体土地的开发利用有关。实际上,不论是南海,还是整个珠三角,释放集体土地活力,已迫在眉睫。
  按照国际惯例,一个地区国土开发强度达到30%已经是饱和线。而在去年公布的数据中,珠三角核心区国土开发强度为27.51%,其中广深佛莞开发强度已超过40%,具体到南海,这一数值已经接近50%,存量国有建设用地已不足以支撑南海经济社会发展需求。
  另一组数据是,在南海1073平方公里的土地总面积中,集体土地占了六成以上,在建设用地中,集体建设用地占比更高达71%。
  换言之,能否有效盘活集体建设用地,提升土地利用价值和效益,将直接决定整个南海未来的发展速度与发展质量。

  在集体土地之上推进“三化”

  南海比多数地区更早地意识到了这点:与依靠征地和土地国有化推动的工业化、城镇化模式不同,南海的工业化、城镇化、农业现代化主要是在集体建设用地上展开。从上世纪90年代初,大量外资抢滩广东,珠三角建设用地紧张之时起,为满足企业用地需求,南海村组两级集体经济组织就以兴办乡镇企业名义申请用地,办理土地使用权证,然后将土地出租给企业投资建设。
  数据显示,截至2012年,南海区工业总产值达到4226亿元,其中有一半以上的工业用地是集体建设用地。在此情况下,市场对于土地的渴求,南海在第一时间感受到,并作出诸多探索。
  一方面,针对部分集体土地权属不清、界线不明等问题,南海开展集体土地所有权确权登记及发证工作。截至2013年9月,全区224个经联社和2031个经济社的所有权界线已全部核定,核发集体土地所有权证16314个,发证覆盖率达97%;累计核发集体建设用地使用证31214本,发证覆盖率98.5%,为集体土地交易流转打下基础。
  与此同时,南海在2005年出台的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》基础上,制定了《南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法》及其操作办法,明晰流转程序,并在2年多的调查研究后,建立集体建设用地基准地价体系,对不同用途的集体土地制定不同标准的基准地价和基准租金,为集体土地交易提供了依据。
  此外,南海还成立了农村集体资产管理交易平台、出台“三旧”改造政策等一系列与集体土地相关的措施,探索、构建集体建设用地入市的制度体系。初步统计数据显示,自2005年至去年底,南海共出让集体建设用地79宗,面积1200多亩;集体土地、物业出租33141宗,标的金额为237亿元;抵押15宗,面积300多亩,集体土地交易十分活跃。

  向规范土地流转二级市场进军

  上述实践与探索,如同投入水中的石子,已然激起阵阵涟漪。
  去年12月,国务院发展研究中心副主任刘世锦、国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英等4位专家对南海集体建设用地入市探索作了一次全面调查。在一篇相关专题文章中,专家组评价:“南海区集体建设用地进入市场,开创了集体建设用地上的工业化、城镇化模式,也为农民分享城镇化进程的土地增值收益提供了机遇,实现政府与农民、农村与城镇发展的共赢。”
  这一评价背后的事实与数据支撑在于,在此过程中,农民分享了土地级差收益,集体租金收入从2008年的41.7亿元增加到2012年的56.5亿元,农村经济总收入超亿元的村居216个,农村居民人均纯收入16673元,社员股东人均分红金额为3516元,城乡居民收入差距缩小。
  同时,集体建设用地的活力释放,为城市发展拓展了空间。目前,南海区除作为住宅房地产开发用地须转性为国有以外,大部分产业升级用地、市场用地和城市用地均保留了集体所有性质,用于城市建设的土地有50%-60%都是集体用地。
  未来,在十八届三中全会释放“建立城乡统一的建设用地和农村产权流转交易市场”的信号后,集体建设用地流转必将进一步增多,南海如何适应这一趋势?以集体土地为核心的农村集体经济转型,又将如何深化?
  “‘三中心’的揭牌成立是一个新的起点。”南海区委副书记孔海文说。以此为载体,南海将在规范集体土地流转一级市场的基础上,向二级市场延伸,探索集体建设用地抵(质)押融资机制,培育和发展农村产权交易市场,规范农村产权交易行为。
  不仅如此,在“三中心”运作之外,南海还将推动股权固化到户改革,建立更长期稳固的集体产权关系,并进一步加快集体经济组织市场化转型改制,这些都将进一步释放集体经济活力。

  观点●●●

  “集体土地入市,南海经验可鉴”

  “此前我国土地制度的最大弊端是集体土地与国有土地同地不同权,这次十八届三中全会《决定》中,首次将‘同地同权’理念写进党的文件,意义重大。而南海在这一领域的多年实践,可为其他地区提供重要的经验借鉴。”国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英对本报记者说。
  在刘守英看来,南海是国内最早探索集体建设用地依法有序合理入市的地区之一。早在上世纪90年代,南海村组两级集体经济组织就以兴办乡镇企业名义申请用地,办理土地使用权证,然后将土地出租给企业投资建设。
  他认为,到目前,南海区已经建立了包括确权登记、流转交易平台、集体建设用地基础地价体系等在内的集体建设用地入市体系,为南海区的经济社会可持续发展、居民收入可持续增加、城镇化可持续推进,发挥了不可替代的作用。
  中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英同样认可南海集体土地入市探索的方向与成效。他认为此次成立的“三中心”,尤其是集体土地交易中心,将使得集体土地入市更为规范、有序,“接下来就要想方设法降低交易流转成本,提高透明度,扎扎实实推动集体土地入市交易,逐步建立起城乡统一的建设用地市场。”党国英说。

  专题撰文 黄艳姿 伍新宇 郭春杨

  专题策划 林焕辉 黎诚

  编辑统筹 李国飞

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卢水生同志原系苏州市委农村工作办公室副调研员、新闻发言人,长期从事农村经济理论和政策研究,现为苏州市农村干部学院、云南农村干部学院的特聘教授,清华大学、北京大学、上海交通大学、复旦大学、浙江大学、苏州大学等多所大专院校的客座教授、研究生导师,苏州科赛投资集团、广东利海集团、上海容邦投资公司、香港南大洋国际集团公司、深圳中银联投资担保公司、北京幸福基业城市发展集团的高级顾问。…更多>>

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